龍華街道審計(jì)人員會(huì)同項(xiàng)目建設(shè)方、施工方及監(jiān)理單位，在項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)抽查地下電纜。受訪單位供圖 |
制式合同+施工合同重點(diǎn)條款確認(rèn)書，讓龍華街道在工程項(xiàng)目管理中掌握了主動(dòng)權(quán)。受訪單位供圖 |
在一條新鋪的瀝青路上隨機(jī)選了6個(gè)點(diǎn)后，工程造價(jià)咨詢公司的工程師袁先生（下稱“袁工”）看著施工方人員用鉆孔取芯機(jī)取出瀝青混凝土樣本，然后，他用游標(biāo)卡尺逐一測(cè)量瀝青的厚度。
按照項(xiàng)目圖紙?jiān)O(shè)計(jì)要求，瀝青厚度應(yīng)為9厘米，但是抽樣中有三個(gè)樣本厚度分別為5.6厘米、7.2厘米和7.5厘米。袁工將抽查結(jié)果一一記錄在案。
今年5月28日，袁工第二次來到位于龍華區(qū)龍華街道的城中村綜合治理工程項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)。此刻，項(xiàng)目施工已經(jīng)接近尾聲。作為龍華街道特聘的建設(shè)工程第三方檢測(cè)單位代表，袁工此行的任務(wù)，就是對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)抽樣檢測(cè)，而與他同行的，還有項(xiàng)目施工方和建設(shè)單位的工作人員，以及龍華街道審計(jì)辦工作人員。
項(xiàng)目施工結(jié)束前實(shí)施第三方現(xiàn)場(chǎng)抽檢，已經(jīng)算是打破常規(guī)；而審計(jì)人員現(xiàn)場(chǎng)參與抽檢，更是不多見的安排。
在龍華街道的官方表述中，工程施工過程中、項(xiàng)目竣工前，由審計(jì)部門帶著第三方專業(yè)人員，會(huì)同施工方一同現(xiàn)場(chǎng)抽檢，被稱之為“工程‘期中’審計(jì)”。
“以審計(jì)監(jiān)督為手段，在過程中監(jiān)督、保障工程質(zhì)量，推動(dòng)街道重點(diǎn)工作落地落實(shí)?！饼埲A街道負(fù)責(zé)人如是解釋。
其實(shí)，打破常規(guī)不僅僅是在對(duì)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的把控上。
眾所周知，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，離不開項(xiàng)目推動(dòng)。尤其是對(duì)于城市功能完善、民生福祉提升而言，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板靠項(xiàng)目，改善民生更要靠項(xiàng)目。
正是深諳項(xiàng)目之于一城一地發(fā)展質(zhì)量的重要性，龍華街道將監(jiān)督挺在前面，聚焦當(dāng)前項(xiàng)目建設(shè)鏈條中各大痛點(diǎn)環(huán)節(jié)如合同管理、質(zhì)量把控、履約評(píng)價(jià)等，強(qiáng)化監(jiān)督、精準(zhǔn)發(fā)力堵塞鏈條漏洞，以監(jiān)督實(shí)效護(hù)航各類項(xiàng)目實(shí)施，從而推動(dòng)轄區(qū)城市品質(zhì)換檔升級(jí)、讓居民群眾獲得感成色更足。
●撰文：吳永奎 黃思華
合同“制式”管理：
讓違約行為更容易被追究
在龍華街道司法所律師組組長(zhǎng)葛金波的案頭，靜靜躺著一份藍(lán)字白底的《深圳市龍華區(qū)龍華街道辦事處民事合同版本參考指南》。這一份厚達(dá)209頁的指南，涵蓋工程類、服務(wù)類、貨物類三大類別的16份標(biāo)準(zhǔn)合同，是葛金波律師團(tuán)隊(duì)耗時(shí)數(shù)月完成的心血之作，也是龍華街道在對(duì)外采購合同管理的“制式武器”。
“有了這份指南，再加上一份施工合同重點(diǎn)條款確認(rèn)書，可以說，終結(jié)了街道民事合同管理不規(guī)范的局面，特別是結(jié)束了街道在工程項(xiàng)目管理過程中的被動(dòng)局面。”葛金波的語氣中充滿著欣慰。
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合同管理，是項(xiàng)目實(shí)施，尤其是建筑工程項(xiàng)目前期活動(dòng)和實(shí)施過程中的重要環(huán)節(jié)，發(fā)揮著事前、事中和事后全過程管理的作用，是保障建設(shè)工程項(xiàng)目順利實(shí)施的必要條件。合同中的甲方通過對(duì)合同的有效控制和管理，充分考慮合同的風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)舉措，將大大提高甲方在項(xiàng)目管理中的效率，減少在項(xiàng)目管理中的不必要損失，降低項(xiàng)目的建設(shè)成本。
然而，在過往，從合同管理到項(xiàng)目實(shí)施，卻是另一番失范的景象。
“整個(gè)街道的民事合同，合同版本常常都是由乙方來提供的，這樣會(huì)出現(xiàn)兩大問題，其一，合同版本不一，內(nèi)容無序，審核起來工作量巨大，其二，乙方提供的合同都是站在自己的立場(chǎng)去起草，是以維護(hù)乙方利益為前提的?！饼埲A街道負(fù)責(zé)人表示，以工程施工合同為例，乙方提供的合同也會(huì)附有違約處罰的條款，但是，出于自我保護(hù)考慮，規(guī)定往往很籠統(tǒng)，怎樣才算違約、具體如何處罰、怎樣才算工程質(zhì)量達(dá)不到、項(xiàng)目完不成？這些都缺乏明晰的說法，導(dǎo)致違約行為發(fā)生后，作為甲方的街道相當(dāng)被動(dòng)、難以追責(zé)，項(xiàng)目建設(shè)也大受影響。
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痛點(diǎn)明確，如何破局？龍華街道給出的策略有二：一方面，制定政府采購三大類項(xiàng)目的制式合同，一切采購項(xiàng)目合同以街道的制式合同為準(zhǔn)；另一方面，在合同中明確具體可行的雙方權(quán)責(zé)，尤其是甲方的權(quán)利與乙方的違約責(zé)任。
這項(xiàng)艱巨的任務(wù)由街道司法所律師組具體執(zhí)行。
連續(xù)數(shù)月，葛金波律師團(tuán)隊(duì)首先走訪調(diào)研街道的項(xiàng)目大戶，如市政、水務(wù)、工務(wù)、城建、城管以及11個(gè)社區(qū)工作站，了解情況、征集意見，從中梳理共性內(nèi)容。第二輪，律師團(tuán)隊(duì)走訪在一線與施工方打交道最多的工程人員，掌握問題，探尋對(duì)策，將他們的心聲、智慧融入到相關(guān)合同中去。最終，律師團(tuán)隊(duì)制定出三大類16個(gè)領(lǐng)域合同，綜合成為《龍華街道辦事處民事合同版本參考指南》。
16份合同中，工程類《施工合同》體量最大，多達(dá)63頁。這是律師團(tuán)隊(duì)耗費(fèi)心血最多之處，也是制式合同中最為關(guān)鍵的一份。葛金波坦言，這正是因?yàn)槭┕ず贤婕敖痤~龐大，且實(shí)施環(huán)節(jié)最容易發(fā)生問題。
就是在《施工合同》中，以往乙方模糊處理的乙方義務(wù)、違約責(zé)任及處罰方法等得到明確而具體的規(guī)定。
如“乙方義務(wù)”中首度明確：應(yīng)向甲方提供依據(jù)工程量測(cè)算施工期間每天應(yīng)配備施工設(shè)備、材料及施工人員數(shù)量清單。
“如果工期要求是60天，那么你就倒排工期給我列出來一個(gè)表，每天應(yīng)該上多少工人，上幾臺(tái)機(jī)器設(shè)備，干多少工作量，一清二楚，我就能對(duì)工程建設(shè)有一個(gè)清晰的預(yù)判，不至于到了工期快結(jié)束才發(fā)現(xiàn)問題?！备鸾鸩ㄕf。
再如“違約責(zé)任”規(guī)定，施工期間乙方如出現(xiàn)三種情形，包括未按工期進(jìn)度配備施工設(shè)備、施工材料及施工人員的情形，未及時(shí)發(fā)放工人工資、未保障工人工傷待遇以及未妥善解決意外事故的情形，未按合同工期要求完成工作，導(dǎo)致延期開工或工期延后的，具體該如何處罰等。
其中，最常見的第一種違約情形，發(fā)生第一次違約，甲方可以按合同總價(jià)款的10%額度要求乙方承擔(dān)違約賠償責(zé)任；第二次違約，甲方就可以解除施工合同更換施工方，并按合同總價(jià)款的30%的額度要求乙方承擔(dān)違約賠償責(zé)任。
“我們要在每個(gè)環(huán)節(jié)上給我們的技術(shù)人員抓手，讓他能制約得了施工方。你不做好，我現(xiàn)在就可以處罰你，而不是等到秋后算賬?！饼埲A街道負(fù)責(zé)人擲地有聲地說。
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任務(wù)執(zhí)行到此，貌似可以收官，但事實(shí)上，還缺乏有力一擊。
現(xiàn)實(shí)中，人人都不否認(rèn)合同重要，但面對(duì)連篇累牘動(dòng)輒成百上千條款的合同內(nèi)容，卻少有人細(xì)致通讀。尤其是，工程類項(xiàng)目在現(xiàn)實(shí)中普遍存在著合同簽字方與執(zhí)行合同方是兩撥人的情況，“簽合同的一方不看合同條款，真正在施工一線做事的人，不知道合同條款，怎么辦？”
龍華人自有辦法。律師團(tuán)隊(duì)在指南之外，新增了一份《龍華街道施工合同重點(diǎn)條款確認(rèn)書》，將散落在63頁施工合同中的關(guān)鍵條款，包括：工程概況、工期、工程價(jià)款、甲乙雙方的權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任、工程缺陷責(zé)任與保修等，抽取出來簡(jiǎn)約成4頁紙的文件。
“4頁紙篇幅少，內(nèi)容非常直觀，很輕松就能瀏覽完，它就像一份保證書，我們先把這些風(fēng)險(xiǎn)告訴你，更何況每一頁都要簽字確認(rèn)，你再說沒看就說不過去了。”葛金波說。
“就是要讓每個(gè)老板心里有桿秤，做龍華街道的工程，就要嚴(yán)格要求，保質(zhì)保量按期去完成，不然你責(zé)任很大?！饼埲A街道負(fù)責(zé)人篤定地說。
當(dāng)然，除了明確雙方權(quán)責(zé)尤其是違約責(zé)任，《施工合同》也不乏人性化激勵(lì)的一面。
如，確認(rèn)書在“乙方權(quán)利義務(wù)”中專門列出：甲方因政府需要或公共利益需要要求乙方加快施工進(jìn)度的，乙方應(yīng)無條件配合增加相應(yīng)的工程設(shè)備及施工人員數(shù)量，但乙方有獲取適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。
“說到底，我們不是為了追究違約責(zé)任，而是為了保證工程保質(zhì)保量按期完成?！备鸾鸩ㄕf。
工程“期中”審計(jì)：
讓不合格的工程工序及時(shí)被發(fā)現(xiàn)和糾正
作為一家工程造價(jià)咨詢公司的工作人員，袁工的“主業(yè)”本是工程造價(jià)結(jié)算審核，大部分的工作都是在辦公室里，埋頭在各種文本資料中，審核工程價(jià)格、工作量的各項(xiàng)數(shù)據(jù)資料前后是否一致。這也是通行的做法。
但如今，袁工在龍華街道多了一個(gè)身份，那就是作為工程現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)的第三方。
在袁工的專業(yè)領(lǐng)域里，他用的是“期中審計(jì)”的術(shù)語。不管如何稱謂，對(duì)于自己這個(gè)新的身份和它承載的工作使命，袁工內(nèi)心是相當(dāng)認(rèn)同的。
“這種做法，就是在工程竣工驗(yàn)收以前，去現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，非常有必要，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行整改，否則，驗(yàn)收通過后再來整改，不僅對(duì)工程周邊影響巨大，而且施工方人員設(shè)備都已撤走，工程款也基本結(jié)清，考慮到整改投入成本很高，遠(yuǎn)高于工程尾款，施工方往往都會(huì)選擇撂挑子走人，影響很不好。”他說。
袁工的觀點(diǎn)，也正是龍華街道開展“工程‘期中’審計(jì)”的出發(fā)點(diǎn)。
“原先我們的審計(jì)模式，的確是專注于工程資料，只能審計(jì)工程所用材料的數(shù)量和價(jià)格是否符合規(guī)定，卻無法對(duì)工程的質(zhì)量進(jìn)行有效評(píng)估，”龍華街道審計(jì)辦負(fù)責(zé)人梁志斌對(duì)此深有感觸，“現(xiàn)在，我們就是要把審計(jì)監(jiān)督作為手段，以工程質(zhì)量為重點(diǎn)，通過現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，精準(zhǔn)發(fā)力，從末端審計(jì)文本資料，變成過程中審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)材料，在施工過程中督促保障工程質(zhì)量?！?/p>
在城中村綜合治理工程項(xiàng)目最近的一次現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)中，梁志斌就會(huì)同第三方、施工單位、建設(shè)單位，通過詢問、現(xiàn)場(chǎng)查看、隨即抽取樣本、資料核查等審計(jì)程序，檢查該村的道路工程、建筑工程、電力工程、給排水工程、燃?xì)夤こ毯陀芯€電視等質(zhì)量是否合格，結(jié)果發(fā)現(xiàn)了8項(xiàng)問題，包括瀝青混凝土與設(shè)計(jì)不符、水泥路面厚度不足、真石漆面質(zhì)量有問題等。
今年以來，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，龍華街道已經(jīng)先后組織4個(gè)施工方的主要負(fù)責(zé)人、現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人、監(jiān)理單位等相關(guān)人員召開了審計(jì)問題通報(bào)會(huì)，對(duì)工程質(zhì)量問題逐一通報(bào)，并明確提出整改要求和整改時(shí)限。
“現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的每一個(gè)問題，不管是大問題還是小問題，我們都會(huì)聯(lián)合街道建設(shè)部門督促施工方徹底整改，絕不能讓‘民心工程’變成‘民怨工程’，凡是城中村居民不滿意的，街道審計(jì)部門絕不會(huì)放過?！绷褐颈笕缡钦f。
履約“延伸”評(píng)價(jià)：
讓利益相關(guān)方擁有對(duì)工程項(xiàng)目的評(píng)價(jià)權(quán)
毋庸置疑，施工方的選擇，是項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量高低的關(guān)鍵性因素。
而對(duì)施工方優(yōu)劣的評(píng)判，除了業(yè)界坊間的口碑，其過往履約評(píng)價(jià)是關(guān)鍵的參考依據(jù)。
然而，一直以來，在工程建設(shè)領(lǐng)域，施工方的履約評(píng)價(jià)沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，履約評(píng)價(jià)“重程序、輕結(jié)果”，往往出現(xiàn)形式大于內(nèi)容、評(píng)價(jià)一團(tuán)和氣的現(xiàn)象，致使履約評(píng)價(jià)的“指揮棒”效應(yīng)打了折扣，不能充分體現(xiàn)施工方的履約品質(zhì)，更無法倒逼施工方提升履約能力和項(xiàng)目管理效能。
在這一輪針對(duì)政府工程項(xiàng)目展開的監(jiān)督工作中，讓履約評(píng)價(jià)“回歸正位”成為龍華街道的重要探索課題。
做實(shí)履約評(píng)價(jià)，關(guān)鍵是要解決好“誰來評(píng)”“怎么評(píng)”“怎么用”三大問題，建立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)機(jī)制。
“項(xiàng)目做得怎么樣，光是政府部門和建設(shè)單位說好可不行，得讓項(xiàng)目的直接使用者、受益者具有履約評(píng)價(jià)的權(quán)利”，龍華街道負(fù)責(zé)人坦言，街道層面大量的小型工程項(xiàng)目，最終使用對(duì)象和受益者都是社區(qū)居民，只有將社區(qū)黨委班子和最直接的受益居民作為評(píng)價(jià)主體，才能真正評(píng)出項(xiàng)目質(zhì)量的高低和施工方履約的優(yōu)劣。
“舉個(gè)例子，街道建設(shè)部門通過公開招投標(biāo)選定一家施工單位在轄區(qū)修一條路，工程的施工進(jìn)度、總體質(zhì)量是由街道建設(shè)部門把控，但涉及到安全施工、文明施工、服務(wù)態(tài)度等具體細(xì)節(jié)，建設(shè)方往往管不到那么細(xì)致，只有生活在社區(qū)的居民和社區(qū)工作者最清楚。工程涉及到的社區(qū)工作站、企事業(yè)單位、商戶、居民對(duì)施工方的評(píng)價(jià)非常具有參考價(jià)值，這些人就是我們需要的履約評(píng)價(jià)‘新成員’?！睂?duì)履約評(píng)價(jià)工作多有接觸的龍華街道黨政綜合辦公室副主任聶莉說。
怎么評(píng)？同樣以上述案例為例子，在履約評(píng)價(jià)的總分值中，有關(guān)社區(qū)工作站的平均分可以占到20%—40%，而項(xiàng)目周邊群眾的評(píng)價(jià)分值可占10%—20%權(quán)重，“這樣一來，最起碼對(duì)于施工方就具有了不小的約束力，讓他把心思放在提高工程質(zhì)量上，扎扎實(shí)實(shí)把活兒干好，而不是拉關(guān)系、套近乎、搞公關(guān)上來”。
評(píng)價(jià)結(jié)果如何用？隨著履約評(píng)價(jià)信息日漸豐富，就會(huì)自動(dòng)生成對(duì)施工方合同履約能力和品質(zhì)的“畫像”，優(yōu)劣一目了然，這些結(jié)果將與今后遴選施工方直接掛鉤，實(shí)現(xiàn)履約評(píng)價(jià)與評(píng)標(biāo)定標(biāo)聯(lián)動(dòng)，真正發(fā)揮履約評(píng)價(jià)的“指揮棒”效應(yīng)，從而倒逼供應(yīng)商更加關(guān)注項(xiàng)目質(zhì)量，關(guān)注自身的履約能力建設(shè)。
“合同‘制式’管理、工程‘期中’審計(jì)、履約‘延伸’評(píng)價(jià)都是龍華街道今年以來作出的全新嘗試，從工程建設(shè)的角度看，可以有效地約束施工方的建設(shè)行為，讓建設(shè)方更能管得住施工方；從權(quán)力監(jiān)督的角度看，大大限制了政府工程管理人員的自由裁量權(quán)，壓縮了權(quán)力尋租的空間；從城區(qū)發(fā)展的角度看，更加彰顯了以人民為中心的基層治理理念，有利于營造良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，助力全街道的高質(zhì)量發(fā)展?！饼埲A街道負(fù)責(zé)人說。
