云南省通過地方立法保護九大高原湖泊
一湖一條例 保護更有力（堅持和完善人民代表大會制度）
洱海保護人員清理湖面。曠秀麗攝
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過去，由于部分規定不夠嚴謹，導致“保護優先、不欠新賬、多還舊賬”原則難以落地。如今，一湖一條例為云南九大高原湖泊保護提供了法治保障，堵住了違法建設和排污行為的口子。
2020年1月1日，新修訂的《云南省陽宗海保護條例》《云南省瀘沽湖保護條例》正式施行。這標志著云南省滇池、洱海、撫仙湖、程海、瀘沽湖、杞麓湖、異龍湖、星云湖、陽宗海等九個30平方公里以上的高原湖泊都有了量身定做的保護條例。
一湖一條例，為云南九大高原湖泊保護提供了法治保障。
在保護與利用之間畫出“紅線”
為何要對陽宗海保護條例進行修改？答案就在中央環保督察通報中。
中央環境保護督察“回頭看”及高原湖泊環境問題專項督察反饋意見指出：洱海、陽宗海、異龍湖、瀘沽湖等湖泊保護條例，不同程度存在保護區邊界模糊、沒有嚴格控制旅游活動和污染物排放行為、未明確界定允許和禁止建設內容、核心區劃定標準不統一和基準線不確定等問題。
而修訂前的云南省九大高原湖泊保護條例中，部分規定不夠嚴謹，導致“保護優先、不欠新賬、多還舊賬”原則難以落地，也讓一些違法建設和排污行為鉆了“空子”。
九湖不僅是湖，也包括湖泊流域。九湖是云南省社會經濟發展的命脈。雖然各個湖泊保護條例制定之初，也考慮了湖泊保護的要求，但與目前環保要求已經不相適應。
不久前被廢止的瀘沽湖保護管理條例制定于1994年，不僅制定的層級偏低，而且保護優先的原則也并未貫徹到底。“這份條例局限于風景名勝資源的保護管理和開發利用，并不適應對瀘沽湖生態環境進行嚴格保護的需要。”麗江市政府研究和法制辦公室主任何貴林說。實際上，九大高原湖泊不少都存在風景名勝區、自然保護區、濕地保護區及旅游度假區交織重疊的問題，在保護與利用之間畫出明確的“紅線”，這是立法必須承擔的職責。
以不少湖泊正在開展的“四退三還”工作為例，前提就是確定湖泊運行水位。此前，國家法定水位標準“國家黃海高程”系統已廢止，但1995年制定、2007年修訂的杞麓湖保護條例依然使用舊標準，與現行的“1985國家高程基準”不統一。“此次修改，杞麓湖最高水位由原‘黃海高程’的1797.65米，調整為現行標準的1796.62米，最低水位由1794.95米調整為1793.92米。標準修改了，隨之而來的保護區劃定也要調整。”云南省人大環境與資源保護委員會主任委員黃文武說。
昔日“大水大肥”，如今節水減肥
保護優先，有賴制度支撐。為了落實保護優先原則，在立法過程中，條例起草者字斟句酌。“環保標準提高了，一些新舉措也需要法律明確。”云南省人大常委會相關負責人表示。
據大理州人大常委會副主任許映蘇介紹，新修訂的洱海保護條例專門新增了綜合保護管理職責一章，對整個洱海流域保護管理涉及的規劃管控、基礎設施建設、轉型發展、生態保護、農業面源污染防治、垃圾污水處理、水環境監測、科學研究等作了梳理規范。
昔日“大水大肥”，現在要節水減肥。備受關注的洱海流域農業產業結構調整，也在此次修訂中得以明確，要求“扶持發展高效生態農業和生態循環農業，推廣測土配方施肥、精準施肥、生物防治病蟲害等先進適用的農業生產技術，實施農藥、化肥減施措施，鼓勵使用有機肥，發展綠色生態農業，有效控制農業面源污染。”這也意味著，對大理州而言，農業轉型升級不再是自選動作，而是具有法律強制力的規定動作。
陽宗海保護條例草案中曾經規定，主要入湖河道和兩側外延20米以內的區域劃入保護區。這看起來很明確的表述卻一度引發爭議。“20米是水平距離還是地表距離？不同的測算方式劃入保護區的區域可不一樣。”云南省人大常委會法工委副主任鄧先培說，最終，陽宗海保護條例明確規定“水平外延”作為保護區劃定的標準，同時要求管理機構應當在保護區豎立界樁、路標和安全警示等標牌、標識。
此前，由于瀘沽湖地跨川滇兩省，存在目標水質“一湖兩類”、片區空間規劃及保護政策不統一，管理體制機制不一致等問題。管理措施、管理力度存在差異，在實際開展工作中執法尺度不一致，導致處理糾紛時常常相互推諉、扯皮。而在新修訂的瀘沽湖保護條例中，明確要求建立麗江市和涼山州兩地瀘沽湖保護協調機制。“建立兩地統一保護和管理瀘沽湖機制，建立綜合執法和聯合執法的機制，做到同一標準、統一尺度，非常必要。”何貴林說。
“廢棄菜葉”寫入條例，實用、接地氣
在陽宗海保護條例的前期立法調研中，不少干部群眾反映，陽宗海周邊大棚多，大量冷凍爛菜葉隨意傾倒、堆放、填埋，造成水體污染隱患，建議在立法禁止性事項中進行明確。
取得共識不難，但如何在法律中精確表述？
“廢棄菜葉這樣通俗化的表述出現在嚴肅的法律文件中是否合適？大家意見分歧比較大。”云南省人大常委會法工委干部和曉琳說，最終“廢棄菜葉”會出現在條例中，也是因為有具體的案例。
2019年6月，撫仙湖畔的玉溪市區兩級公安機關先后破獲4起非法傾倒廢棄菜葉污染環境的案例，抓獲犯罪嫌疑人11人。僅鄧某一人就先后組織多名駕駛員將2000余噸廢棄菜葉運到江城鎮卯政府村東山傾倒。經評估，傾倒點滲濾液造成的環境污染損害超過70萬元。
“條例要發揮作用就必須得到不折不扣地執行，‘廢棄菜葉等農業廢棄物’這樣的表述，普通老百姓都能看懂，有助于今后條例的宣傳落實。”鄧先培說。
原來的洱海保護條例規定，洱海流域違規建設由鄉鎮人民政府依法予以處罰。但根據行政處罰法，鄉鎮人民政府并沒有行政處罰權。怎樣才能既符合上位法規定，又照顧基層執法實際？立法工作者為此想了很多辦法。修訂后的洱海保護條例將洱海流域違規建設的行政處罰主體調整為縣市自然資源行政主管部門，但同時在鄉鎮人民政府職責中規定，開展洱海保護治理日常巡查檢查，制止并協助查處違法行為，做好相關行政執法工作。
在條例的每一條條文背后，都是曾經發生過的鮮活事例。在條例的修訂過程中，云南省各級人大始終堅持問題導向，越是可能出現的問題，越要加以規范。比如，洱海保護條例將“禁止新建碼頭”修改為“禁止新建、擴建碼頭”，就是因為今后在洱海新建碼頭幾乎不可能，但違規擴建碼頭的可能性卻更大。
修訂后的陽宗海保護條例規定，放生外來入侵物種的，責令改正，處2000元以上1萬元以下罰款。“針對這一條款，有專家提出并非所有非本地生物都會對陽宗海生態造成破壞。因此，條例最終修改為‘外來入侵物種’，體現了立法的科學性。”鄧先培說。
楊文明
